Tag Archives: Lýðræði

Háskólar og lýðræði: Gagnrýnin greining á borgaralegu hlutverki háskóla í lýðræðisþjóðfélagi

Volume 17, no. 4 (2022), New article (editor review), , ,
Guðrún Geirsdóttir  dósent við Menntavísindasvið Háskóla Íslands

Hvað verður til að hópur fræðimenna leggur af stað í sameiginlega vegferð til að skoða rannsóknarefni sem eiginlega er ekki hægt að fá neinn botn í? Við sem að þessu verkefni komu höfðum öll  haft fræðilegan áhuga á háskólum og lýðræði og höfum, í mismiklum mæli þó, beint okkar rannsóknum að þessu en út frá ólíkum sjónarhornum.

Það má kannski segja að greining eins félaga okkar, Vilhjálms Árnasonar (2010), um bankahrunið 2008 og skort á lýðræðisvitund þar hafi verið kveikjan að rannsóknarverkefninu auk þess sem við höfum sem fræðimenn um nokkurt skeið verið hluti af háværri alþjóðlegri umræðu sem snýr annars vegar að kreppu lýðræðisins og hins vegar að efasemdum um gildi og hlutverk háskóla. Hugmyndin um lýðræði hefur um nokkurt skeið verið talin í hættu á tímum lýðhyggju eða popúlísma og hafa fræðimenn bent á þætti eins áróður, tvíhyggju (pólaríseringu), efnahagslegan ójöfnuð, skort á umburðarlyndi, hömlur á málfrelsi, óáreiðanlegar upplýsingaveitur og rangupplýsingar af öllu tagi svo eitthvað sé nefnt (sjá t.d. Giroux, 2014; Hazelkorn og Gibson, 2018; Sant, 2019 og Solbrekke, og Ciaran, 2020). Á sama tíma hafa spurningar verið settar fram um hlutverk háskóla og hvort þeir hafi burði til að takast á við áskoranir samfélagsins og leggja sitt af mörkum til lýðræðis (Páll Skúlason, 2015). Í erindi sem haldið var á vegum Magna Carta í Bolognaháskóla í september (Anniversary of the Magna Charta Universitatum – engaging with Society in Turbulent Times) – https://eventi.unibo.it/2022-magnacharta-anniversary) benti fræðimaðurinn Chris Brink á að við þyrftum ekki aðeins að spyrja í hverju háskólar væri góðir heldur einnig til hvers þeir væru góðir .

Verkefnið Háskólar og lýðræði: Gagnrýnin greining á borgaralegu hlutverki háskóla í lýðræðisþjóðfélagi hlaut styrk til þriggja ára úr Rannsóknasjóði Rannís vorið 2018​. Styrkurinn veitti svigrúm til samstarfs rannsóknarhópsins, til að ráða að verkefninu doktorsnema, nýdoktor og fá erlenda ráðgjafa til liðs við verkefnið.

Þátttakendur í rannsóknaverkefninu voru annars vegar fræðimenn frá Háskólanum á Akureyri, þau Anna Ólafsdóttir, Edward Huijbens, Guðmundur H Frímannsson, Jóhann Helgi Heiðdal, Sigurður Kristinsson og Valgerður S. Bjarnadóttir​ og hins vegar frá Háskóla Íslands þau Guðrún Geirsdóttir, Jón Torfi Jónasson og Vilhjálmur Árnason​

Rannsóknarverkefnið er þverfræðilegt og samanstendur af tveimur meginþáttum þar sem rannsóknarviðfangsefnið hefur verið kannað og greint með heimspekilegri greiningu og hins vegar empírískur hluti þar sem fjölbreyttum leiðum hefur verið beitt við gagnaöflun og greiningu (viðtöl, þátttökuathuganir​ og orðræðugreining).

Frá upphafi rannsóknar hafa niðurstöður verið kynntar í ræðu og riti m.a. á  ráðstefnunni  „The Role of Universities in Addressing Societal Challenges and Fostering Democracy: Inclusion, Migration, and Education for Citizenship“ sem skipulögð var af rannsóknarteyminu og Markus Meckl, prófessor í heimspeki og fór fram við Háskólann á Akureyri í mars 2021 (https://www.unak.is/english/trua-sc-fd). Lokaverkefni rannsóknar var svo málþing sem haldið var við Háskólann á Akurreyri 11. nóvember 2022 undir heitinu Universities and democracy: A dissemination event for the project: Universities and Democracy: A critical analysis of the civic role and function of universities in a democracy

Í þessari grein er veitt stutt yfirlit og innsýn inn í býsna flókið verkefni sem er enn í vinnslu og dregnar fram nokkrar meginniðurstöðu sem mér þykja hvað áhugaverðastar.

II Heimspekihluti rannsóknar

Í heimspekilega hluta verkefnisins hafa rannsakendur nýtt heimspekilega greiningu á hugtökunum lýðræði og háskólar og tengslin þar á milli.  Í þeirri greiningu felast m.a. gagnrýni, rökfærsla og leit að sjónarhornum sem varpa fersku ljósi á viðfangsefnið. Þó að háskólar séu meðal okkar elstu stöðugu stofnana er lítil samhljóðun um hvað þeir eru, til hvers þeir eru og í hverju dýrmæti þeirra felst. Með því að beita úrbótamiðaðri greiningu (e. ameliorative) bendir Sigurður Kristinsson (2022a; 2022b) á að hugmyndir um háskóla eru mjög fjölbreyttar og að lýðræðislegt gildi þeirra megi skoða út frá notagildi þeirra, táknrænu gildi, framlagsgildi og innra gildi. Vilhjálmur Árnason (2019; 2022) skoðar í sinni greiningu hugtakið lýðræði, merkingu þess, kjörmyndir og kenningar og hvaða ljósi þær geta varpað á hin ýmsu lýðræðislegu hlutverk háskóla og þær samfélagslegu áskoranir sem háskólinn á eða þarf að takast á við. Innan ramma heimspekinnar hafa rannsakendur jafnframt glímt við hugmyndir þekkingarsköpunar, akademísks frelsis og lýðræði og kannað sérstaklega áhrif nýfrjálshyggju á lýðræðishlutverk háskóla.

III Lýðræðislegt hlutverk háskóla (orðræðugreining)

Í 2. grein laga um háskóla nr. 63/2006 er fjallað um hlutverk háskóla. Þar segir m.a. að háskólar hafi það hlutverk að stuðla að miðlun þekkingar og færni til nemenda og samfélags, þeir mennti nemendur með kennslu og þátttöku í rannsóknum og undirbúi þá til að gegna störfum sem krefjist fræðilegra vinnubragða, þekkingar og færni. Árið 2012 var bætt við 2. grein laganna eftirfarandi setningu: Háskóli undirbýr nemendur til ábyrgrar þátttöku í lýðræðissamfélagi. Í ljósi þessar viðbótar lék okkur hugur á að kanna hvað, ef eitthvað, stefnumótunarskjöl um Háskóla segja um: a) um lýðræðislegt hlutverk háskóla og b) hvernig háskólum er ætlað að undirbúa nemendur undir ábyrga þátttöku í lýðræðissamfélagi.

Þessi hluti rannsóknar fólst í orðræðugreiningu á lykilskjölum sem snúa að lagaumgjörð og stefnu íslenskra háskóla. Skjölin sem rannsóknin náði til voru af þrennum toga: Lög, reglur og skýrslur frá hinu opinbera (8 skjöl); stefnur háskólanna (7 skjöl) og ársskýrslur háskóla (6 skjöl).

Um niðurstöður greiningarinnar má lesa frekar í grein sem birt var í Stjórnmál og stjórnsýsla (sjá Valgerður S. Bjarnadóttir, Anna Ólafsdóttir og Guðrún Geirsdóttir , 2019) en helstu niðurstöður voru þær að lykilskjöl hins opinbera ræða hvorki lýðræði né ábyrga þátttöku nemenda en lýðræðislegar áherslur er hins vegar víða að finna í stefnum háskólanna. Í stefnum háskóla og ársskýrslum þeirra er lögð áhersla á sérfræði og samtal við samfélag (þekkingaröflun og miðlun) en fremur litið á þekkingu sem dýrmæta vöru en eitthvað sem skapað er í samtali háskóla og samfélags. Réttindi fulltrúalýðræðis nemenda er vel tryggt í opinberum lögum en mikilvægi nemendaþátttöku sjaldan nefnt í stefnum flestra háskóla og fremur litið á nemendur sem viðskiptavini eða fulltrúa skóla í markaðssetningu. Í skjölum kemur fram ákveðin mótsögn hvað snertir aðgengi nemenda að háskólum. Í stefnum háskóla er víða vikið að mikilvægi þess að ryðja úr vegi hindrunum fyrir aðgengi og þátttöku nemenda á meðan opinber skjöl víkja að leiðum til að auka skilvirkni og  takmarka aðgengi nemenda. Þrástefi í skjölum eru gæði og samkeppni.

IV Viðtalsrannsókn – gagnaöflun og greining

Samhliða orðræðugreiningunni réðist rannsóknarteymið í viðtalsrannsókn þar sem könnuð voru viðhorf háskólakennara til lýðræðishlutverks háskóla. Úrtakið voru 26 háskólakennarar  (14 konur og 12 karlar) með minnst 5 ára starfsreynslu sem valdir voru með tilviljunarúrtaki frá þremur háskólum, Háskóla Íslands, Háskólanum á Akureyri og Háskólanum í Reykjavík. Viðmælendur voru valdir af sambærilegum fræðasviðum háskólanna, annars vegar af sviði félagsvísinda og hins vegar raun- og tæknivísinda.

Viðtölin voru tekin í desember 2019 – janúar 2020 og byggðu á hálfstöðluðum spurningum þar sem spurt var um lýðræði og háskóla (Ef þú hugsar um hlutverk háskóla í nútímasamfélagi, hvert finnst þér það vera?); um viðbætur við 2. grein laga um háskóla og áhrif þeirrar greinar á kennslu og starfshætti svo og aðkomu nemenda; um akdemískt frelsi og merkingu þess í hugum viðmælenda; um tengsl rannsókna og lýðræðis; um hlutverk háskóla við að kljást við samfélagslegar ógnir og að lokum voru viðmælendur beðnir um lýsa sinni sýn á þróun háskóla út frá hugmyndum um samspilháskóla og lýðræðis.

Viðtölin voru afrituð og greind með það að markmiði að skoða hvort finna mætti ákveðin þemu í máli viðmælenda. Upp úr gagnagreiningu hafa orðið til fræðilegar greinar sem eru ennþá á hinum ýmsu stigum úrvinnslu og snúa að 1) Akademísku frelsi; 2) Lýðræðishlutverki háskóla; 3) Sýn háskólakennara á samfélagslegar ógnir og áskoranir; 4) Áhrif vinnumatskerfa á samfélagalega þátttöku háskólakennara og 5) Undirbúningi nemenda til lýðræðislegrar þátttöku.  Hér er þremur þessara verkefna gerð örlítil skil.

a) Akademískt frelsi

Í grein sem nýlega kom út hjá Stjórnmál og stjórnsýsla undir heitinu Akademískt frelsi, ábyrgð og hömlur: Sjónarmið háskólakennara á Íslandi (Guðmundur Heiðar Frímannsson, Anna Ólafsdóttir, Guðrún Geirsdóttir, Sigurður Kristinsson, og Valgerður S. Bjarnadóttir, 2021) segir frá greiningu á hugmyndum háskólakennara á mikilvægi akademísks frelsis. Gögnin eru annars vegar fengin úr fyrrnefndri viðtalsrannsókn en til að dýpka enn rannsóknina frekar eru jafnframt notuð gögn úr tveimur gagnasöfnum sem aflað var annars vegar með spurningakönnun sem lögð var fyrir háskólakennara 2011 og hins vegar með viðtölum við 48 háskólakennara árið 2014. Unnið var sérstaklega með þá þætti viðtala og spurningarkönnunar sem sneri að hugmyndum háskólakennara um akdemískt frelsi.

Helstu niðurstöður þessarar greiningar eru að akademískt frelsi er háskólakennurum mjög mikilvægt. Þeir sjá það sem kjarna háskólastarfs,  og jafnvel sem “heilagt”. Þrátt fyrir mikilvægi akademísks frelsis telja viðmælendur hugtakið óskýrt og erfitt að átta sig á fyrir hvað það stendur. Þeir kalla sumir hverjir eftir frekari umræðu og skilgreiningu innan sinna háskólastofnana. Í hugum viðmælenda tengist akademískt frelsi fyrst og fremst rannsóknarstarfi (og er þar vísað í frjálst val viðfangsefna, val á rannsóknaraðferðum án afskipta og að geta sett fram niðurstöður sínar án íhlutunar annarra). Frelsi fylgir fagleg og siðferðileg ábyrgð sem kemur m.a. fram í mikilvægi þess að halda sig við sitt þekkingarsvið og að geta tekið ábyrgð á niðurstöðum sínum. Viðmælendur sáu síður tengsl akademísk frelsis við kennslu en rannsóknir. Þeir telja sig þó njóta slíks frelsis innan þess svigrúms sem námkrá fræðigreinarinnar leyfir.

 

b) Hlutverk háskóla gagnvart samfélagslegum ógnum samtímans

Markmið greiningar á hlutverkum háskóla gagnvart ógnum samtímans var að öðlast skilning á því hvernig háskólakennarar líta á hlutverk sitt og stofnunarinnar í að ávarpa og bregðast við samfélagslegum ógnum og varpa ljósi á þá togstreitu og þær hindranir sem þar kunna að koma upp (Valgerður S. Bjarnadóttir, Anna Ólafsdóttir og Guðrún Geirsdóttir; í vinnslu).  Niðurstöður greiningar sýna að viðmælendur líta á háskóla sem ákveðna botnsfestu í samfélaginu þar sem þeir eru reknir af almannafé og hafa mikilvægu hlutverki að gegna m.a. við að veita valdhöfum aðhald. Það er þeirra að halda stjórnvöldum á tánum með upplýstri umræðu, skora ríkjandi hugmyndir á hólm og varðveita akademískt frelsi og sjálfstæði. Háskólakennarar telja að ef eitthvað er ætti háskólinn af beita sér mun meira í samfélagslegri umræðu innanlands sem og á alþjóðavettvangi. Hins vegar upplifa viðmælendur ákveðna togstreitu milli akademískrar afskiptasemi og pólítískra afskipta sem er tengd því þekkingarsviði sem þeir tilheyra. Rannsóknir innan „mjúkra“ greina (hug- og félagsvísinda) er erfiðara að aðgreina frá aktívisma en þeirra „hörðu“ sem taldar eru „hlutlausri“.​ Að lokum draga viðmældendur fram flókið umhverfi markaðsvæðingar og ímyndarsköpunar háskóla og nauðsyn þess að „spila rannsóknarleikinn“​. Með því síðastnefnda vísa viðmælendur m.a. til aukinnar samkeppni um rannsóknarfé og hvernig nauðsynlegt er að kunna þær leikreglur sem þar gilda eða eins og einn viðmælandi lýsir þessu:

Það er gífurlega margir að stunda rannsóknir á hnattrænni hlýnun, en það er bara vegna þess að það er líklegast að viðkomandi nái árangri í að sækja um peninga og komast á ráðstefnur ef hann er þar. Einu sinni var það eitthvað allt annað. Sjálfbærni, allskonar svona buzz orð sem ganga en það hefur ekkert með það að gera. . . Rannsóknir eru bara markaður…

C) Undirbúningur nemenda til lýðræðislegrar þátttöku

Eins og áður hefur verið nefnt, var ákvæði um undirbúning háskólanema til lýðræðislegrara þátttöku bætt inn 2. grein laga um háskóla nr. 63/2006. Til að kanna hugmyndir háskólakennara til þessa hlutverks voru þeir spurðir sérstaklega út í þessa grein og þá hvort og hvernig þeir sinntu henni í eigin kennslu. Fáir viðmælenda könnuðust við viðbótina og töldu hana hafa farið hljótt.

Niðurstöður fyrstu greiningar á viðhorfum háskólakennara til lýðræðislegs undirbúnings sýna að hlutverk háskóla við undirbúning til lýðræðislegar þátttöku eru sjaldan rædd innan stofnunar, hvorki innan fræðasviða né deilda. Viðmælendur telja þó mikilvægt að rækta með nemendum ákveðna hæfni (og er þá einkum vísað í gagnrýna hugsun) og gildi („virðingu fyrir sannleikanum”, „sjálfstraust”, „ábyrga afstöðu”). Það er hins vegar erfitt að koma við slíkum undirbúningi í öllum greinum og sum viðfangsefni (fræðigreinar) voru talin henta betur en aðrar. Viðmælendur áttu erfitt að með nefna eða tilgreina kennsluaðferðir eða viðfangsefni sem sérstaklega væru til þess fallin að efla nemendur til þátttöku í lýðræðissamfélagi en bentu þó sumir á mikilvægi hópvinnu, raunhæfra verkefna, umræðutíma og samvinnuverkefna af öllu tagi. Auk mögulegra kennsluaðferða vildu sumir viðmælendur draga fram mikilvægi lýðræðisuppeldis í samskiptum nemenda og kennara. Almennt virtust viðmælendur gefa nemendum sínum lítil tækifæri til að hafa áhrif á eigið nám en gjarnan vísað í hagsmunafélög og fulltrúaþátttöku sem tryggð eru nemendum með lögum og reglum. Áskoranir  við undirbúning nemenda til lýðræðislegrar þátttöku felast í breidd nemendahópsins, auknum kröfum nemenda til kennara og aðstæðum til kennslu (stórir nemendahópar, fjarkennsla, lítill tími).

Að lokum

Hér í þessu erindi hef ég reynt að veita nokkra yfirsýn yfir rannsóknarverkefnið  Háskólar og lýðræði: Gagnrýnin greining á borgaralegu hlutverki háskóla í lýðræðisþjóðfélagi. Verkefnið var, eins og fyrr segir, styrkt af Rannsóknasjóði Rannís sem við færum þakkir fyrir að hafa gert okkur kleift að vinna frekar að viðfangsefni sem rannsóknarhópnum finnst mikilvægt að skoða gagnrýnið. Hér hef ég stiklað á stóru en fræðilegar greinar hafa verið birtar um hluta verkefnis og fleiri eru í farvatninu sem gefa dýpri innsýn inn í einstaka þætti rannsóknarinnar.

Heimildir

Anna Ólafsdóttir og Guðrún Geirsdóttir (2020). Að undirbúa nemendur til ábyrgrar þátttöku í lýðræðissamfélagi: Viðhorf háskólakennara. Erindi flutt á Menntakviku, rannsóknarráðstefnu Menntavísindasviðs Háskóla Íslands.

Guðmundur Heiðar Frímannsson, Anna Ólafsdóttir, Geirsdóttir, Sigurður Kristinsson, og Valgerður S. Bjarnadóttir (2021). Akademískt frelsi, ábyrgð og hömlur: Sjónarmið háskólakennara á Íslandi. Stjórnmál & stjórnsýsla 1(18), 139-164.

Giroux, Henry. (2014). Neoliberalism’s war on higher education. Heymarket Books.​

Lög um breytingu á lögum um háskóla nr. 63/2012.

Páll Skúlason (2015). A critique of universities: Reflections on the status and direction of the modern university. University of Iceland Press.​

Sigurður Kristinsson (2022a, væntanleg). „Háskóli í þágu lýðræðis“. Ritið (3)

Sigurður Kristinsson (2022). Constructing universities for democracy. Studies in Philosophy and Education. Studies in Philosophy and Education (2022). https://doi.org/10.1007/s11217-022-09853-5

Solbrekke, T. D. og Ciaran S. (2020). Leading higher education as, and for, public good: New beginnings. Í Tone Dyrdal Solbrekke og Ciaran Sugrue (Ritstjórar.), Leading higher education as and for public good: Rekindling education as praxis. Routledge.​

Valgerður S. Bjarnadóttir, Anna Ólafsdóttir og Guðrún Geirsdóttir. (2019). Þrástef, þagnir og mótsagnir um lýðræðishlutverk íslenskra háskóla. Stjórnmál & stjórnsýsla 15(2), 183-204. DOI: 10.13177/irpa.a.2019.15.2.3

Vilhjálmur Árnason, Salvör Nordal og Kristín Ástgeirsdóttir (2010). Siðferði og starfshættir í tengslum við fall íslensku bankanna. Skýrsla Rannsóknarnefndar Alþingis, 2010, 8. Bindi.

Vilhjálmur Árnason (2019). Lýðræðisleg gildi og hlutverk menntunar. Tímarit um uppeldi og menntun 28(2) 2019, 261‒274.

Vilhjálmur Árnason (2020). Rökræða, stofnanir, þátttaka. Ágreiningsefni um lýðræði. Stjórnmál og stjórnsýsla, 16(2), 167-190. DOI: https://doi.org/10.13177/irpa.a.2020.16.2.5

Vilhjálmur Árnason (2022). Lýðræðishlutverk háskóla og áskoranir samtímans. Netla, sérrit til heiðurs Jóni Torfa Jónassyni, https://netla.hi.is/serrit/2022/heidurs_jon_torfa/14.pdf

White, M. (2017). Towards a political theory of the university. Public reason, democracy and higher education. Routledge.​

Mikilvægi stjórnarskrár í lýðræðislegu samfélagi

Volume 17, no. 4 (2022), New article (editor review), , ,
Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir, lektor við lagadeild HA

Ég þakka fyrir tækifærið að fá að taka til máls hér á þessu málþingi til heiðurs hr. Ólafi Ragnari Grímssyni, um háskóla, lýðræði og norðurslóðir. Ég ætla hér að fjalla um mikilvægi stjórnarskrár í lýðræðislegu samfélagi og í því sambandi koma inn á kenningar um stjórnarskrárfestu og í tengslum við það, umræðu um breytingar á stjórnarskrá.

Það er víða hægt að bera niður í leit að hinni einu sönnu skilgreiningu á hugtakinu lýðræði. Hér ætla ég að styðjast við þá grundvallarhugmynd um lýðræði að valdið komi frá lýðnum, fólkinu.  Meðferð valds sæti jafnframt eftirliti þess.

Íslensk stjórnskipun hvílir á þeirri hefð sem talin er grundvöllur réttarríkis, hún tryggir grundvallarmannréttindi og lýðræði.[1] Grundvöllur stjórnskipunarinnar er lagður í stjórnarskrá lýðveldins Íslands sem fjallar um helstu stofnanir ríkisvaldsins, hlutverk þeirra og þar með valdmörk. Hún gerir ráð fyrir fulltrúalýðræði, að löggjafarvaldið sem er veigamesta stofnunin sæki, í hinu þrígreinda ríkisvaldi, umboð sitt til kjósenda eða fólksins. Á grundvelli þingræðisreglunnar, sem hvílir á stjórnskipunarvenju, þurfa ráðherrar sem eru æðstu handhafar framkvæmdarvalds, stuðning þings. [2]

Kenningar fræðimanna um stjórnarskrárfestu, e. constitutionalism, sem stundum er nefnt stjórnarskrárhyggja, hafa ekki verið fyrirferðarmiklar í umræðu um stjórnarskrá og breytingar á henni. Þær eru þó mikilvægar til að skilja þann grundvöll sem stjórnarskrá byggir á sem er samband ríkisvalds og réttindavernd einstaklingsins. Ágúst Þór Árnason heitinn sem lést fyrir rúmum þremur árum og var aðjúnkt hér við lagadeildina gaf sig nokkuð að rannsóknum á þessu sviði. Ein greina hans um þetta efni ber heitið „Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins“ og birtist í Skírni árið 1999. Þá skrifaði hann grein um upphaf stjórnarskrárfestunnar og áhrif hennar á stjórnskipun einstakra ríkja í skýrslu stjórnlaganefndar árið 2011.

Stjórnarskrárfesta á sér langa sögu en allt frá seinni hluta átjándu aldar hefur verið litið svo á að stjórnarskrár eigi uppsprettu sína hjá fólkinu og að stjórnskipunin byggist á vilja þess eins og raunar texti sumra ber með sér. Stjórnarskrá fjallar um samskipti ríkis og þegnanna og mannréttindaákvæði mótuðust í upphafi sem frelsisréttindi, þ.e. frelsi til athafna frá afskiptum stjórnvalda og voru m.a. hluti af stjórnarskrá Íslands frá 1874. Stjórnarskrá hefur frá öndverðu verið lýst sem samfélagssáttmála þegnanna. Kenningar um stjórnarskrárfestu eiga rætur að rekja til þessara hugmynda og lúta að mikilvægi þess að reisa ríkisvaldinu skorður og oftast er það gert með tilvísun til borgaralegra réttinda okkar. Hið þrígreinda ríkisvald, löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald byggi á ákveðnum grunnhugmyndum sem sé mikilvægt að afmarka eða takmarka. Þetta vald sé bundið ákvæðum ritaðrar stjórnarskrár, sem eru lög sem eru sett með öðrum og vandaðri hætti en almennt gerist, t.d. auknum meirihluta.[3]

Það er vissulega svo að kenningar um stjórnarskrárfestu eiga erindi í nútímalegu lýðræðisríki, það er að tryggja að ríkisvaldið fari ekki fram úr sér í samskiptum við borgarana. Hefur það oftar en ekki verið hlutverk dómstóla að tryggja að svo sé. Hlutverk akademíunnar er að veita valdinu aðhald með rannsóknum sínum.

En þó að stjórnskipanin geri ráð fyrir lýðræði er ekki sjálfgefið að hugmyndir um að valdið sé hjá fólkinu nái fram að ganga. Hér má velta fyrir sér hvert hlutverk stjórnarskráin hefur við að varðveita lýðræðið. Í umræðu um mikilvægi stjórnarskrárfestu hefur spjótum verið beint að fulltrúalýðræðinu. Ágúst Þór orðar það svo í grein sinni í Skírni að „fulltrúalýðræðið hafi svipaða ágalla og stjórnskipan sem það hafi leyst af hólmi á liðnum tveimur öldum“. Það er að óbeisluðu meirihlutaræði í lýðræðisríki geti fylgt hin versta kúgun, bæði fyrir einstaklinga og hópa. Hið svokallaða alræði meirihlutans. Ágúst Þór orðar þennan vanda ágætlega með því að spyrja megi með hvaða heimild naumur meirihluti þingmanna úr ólíkum flokkum geti bundið þjóð lögum sem telja megi víst að hún sé ósátt við – svo notast sé við orð hans sjálfs.  Sumsé stafar okkur hætta af lýðræði þar sem meirihlutinn ræður – og kann þar með að ganga á rétt minnihluta?

Og þá ætla ég að víkja aftur að því hlutverki stjórnarskrár, að vernda réttindi okkar gagnvart ríkisvaldinu og ekki síst meirihlutaræðinu. Það er mikilvægt að sátt ríki um stjórnarskrána og ákvæði hennar þó að skoðanir í samfélaginu kunni að vera skiptar. Frá lýðveldisstofnun hefur þjóðin hins vegar staðið frammi fyrir umræðu um hvort nauðsynlegt sé að endurskoða stjórnarskrána eða ýmis ákvæði hennar og sú umræða hefur síst verið á undanhaldi á þessari öld.

Ein mikilvægustu rök sem færð hafa verið fyrir mikilvægi þess að endurskoða stjórnarskrá er aðdragandi að lýðveldisstjórnarskránni árið 1944. Litið var svo á að eftir samþykkt hennar yrði áfram unnið að því að undirbúa aðrar breytingar á stjórnskipulaginu er þurfa þætti. Síðan þá hafa þær breytingar sem gerðar hafa verið fyrst og fremst snúist um kjördæmaskipan. Markverðustu breytingarnar voru hins vegar gerðar árið 1995 er heildarendurskoðun á mannréttindakafla hennar fór fram en við þá vinnu var tekið mið af alþjóðlegum skuldbindingum á því sviði. Til að tryggja aðkomu almennings fór sérnefnd um stjórnarskrármál þá leið, eftir að frumvarp var lagt fram á Alþingi, að birta auglýsingu í dagblöðum þar sem lýst var eftir athugasemdum um það auk formlegra umsagnarbeiðna. Auglýsingin var birt tvisvar og var þetta nýmæli í meðferð þingmála.[4] Um 60 erindi og umsagnir bárust nefndinni.

Sátt ríkti um þær breytingar sem gerðar voru árið 1995 en mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar höfðu staðið að mestu óbreytt frá því árinu 1874. Umræða um upphaflega gerð frumvarpsins var mikil í samfélaginu. Bendir Ágúst Þór á í áðurnefndri grein sinni að þjóðin hafi þá viljað og getað „…rætt af alvöru um grundvallaratriði í samskiptum ríkis og einstaklinga“,[5] eins og hann orðar það. Raunar lýsti Ágúst Þór því í grein sinni í Skírni að óskandi væri að Alþingi sem þá sat[6] og önnur stjórnvöld hefði frumkvæði að því á því kjörtímabili sem var yfirstandandi „…að hleypa nýju lífi í stjórnarskrárumræðuna.“ Markmiðið ætti að vera að leggja grundvöll að þeirri endurskoðun sem lofað hefði verið við stofnun lýðveldisins þannig að Íslendingar gætu með sanni sagt að þeir hefðu velt fyrir sér „…hvernig stjórnskipun og mannréttindum væri best fyrir komið í eigin landi.“ Kom hann inn á nokkrar breytingar sem hægt væri að ráðast í á stjórnarskrá og lutu að stjórnskipaninni en meðal þess var að skilgreina frekar valddreifingu og skiptingu ríkisvalds milli helstu stofnana. Í því samhengi væri eðlilegt að fjalla nánar um hlutverk forseta.[7]

Í bók sem Ágúst Þór ritstýrði ásamt Catherine Dupré og kom út árið 2021 er fjallað um endurskoðun á stjórnarskrá árin 2009-2017. Þar gerði hann heildarendurskoðun á stjórnarskrá að umtalsefni og taldi rök ekki hníga til þess að nauðsynlegt væri að skipta henni út fyrir nýja ef svo má að orði komast. Þó að stjórnarskráin væri ekki fullkomin hefði lýðveldisstjórnarskráin þjónað sínum tilgangi.  Hún virtist uppfylla kröfur um að Ísland væri virkt lýðræðisríki og hefði að geyma mannréttindaákvæði sem samræmdumst alþjóðlegum skuldbindingum. Ef eitthvað – hefði hún sannað gildi sitt á árunum 2008-2017 þegar takast þurfti á við mörg alvarleg pólitísk vandamál.[8]

Hvað sem öðru líður er áríðandi að gleyma því ekki að breytingarnar sem gerðar voru árið 1995 voru gríðarlega þýðingarmiklar og má segja að löggjafar- og framkvæmdarvaldi hafi með þeim verið settar meiri takmarkanir en áður sem leiddi raunar jafnframt til þess að dómsvaldinu voru færð aukin völd, ekki síst vegna meginreglunnar um endurskoðunarvald dómstóla á stjórnskipunarlegu gildi laga. Vaxandi völd dómsvaldsins í seinni tíð hafa aftur sætt gagnrýni meðal sumra fræðimanna, umræða sem er afar áhugaverð og ekki er hægt að fara nánar út í hér. En með endurskoðuðum mannréttindakafla voru færðar styrkari stoðir undir afmörkun ríkisvaldsins skv. stjórnarskrá með aukinni réttarvernd einstaklinga í samskiptum sínum við það og þar með veitt viðnám gegn meirihlutaræði, eða eigum við að kalla það alræði meirihlutans. Og það er einmitt kjarni stjórnarskrárfestunnar.

En endurskoðun á stjórnarskrá heldur áfram að vera á dagskrá hjá þjóðinni.  Og því er rétt að spyrja, ef það er þjóðarvilji fyrir því að breyta stjórnarskrá, hver er hann og er hægt að sniðganga hann?

Ég vil nefna hér sérstaklega ákvæði um náttúruauðlindir í stjórnarskrá. Af allri þeirri vinnu sem hrundið var af stað til að kalla fram þjóðarvilja um breytingar á stjórnarskrá eða heildarendurskoðun held ég að enginn velkist í vafa um að mestur stuðningur sé við ákvæði um náttúruauðlindir en um fátt hefur verið meira deilt í gegnum tíðina en nýtingu þeirra. Tillögur á Alþingi um að fella inn í stjórnarskrá ákvæði um náttúruauðlindir eiga sér um 60 ára sögu. Stuðningur almennings hefur verið kannaður bæði í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2012 þar sem 74% þátttakenda lýstu stuðningi við nýtt ákvæði í stjórnarskrá um náttúruauðlindir og var mestur stuðningur við ákvæði um það af þeim sex tillögum sem bornar voru undir þjóðaratkvæði. Þá framkvæmdi Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands könnun árið 2019 þar sem 90% þátttakenda töldu að það væri ýmist nokkuð mikilvægt eða mjög mikilvægt að ákvæði um náttúruauðlindir yrði tekið upp í stjórnarskrá. Þessi þjóðarvilji kemur þar enn og aftur skýrt fram en í greinargerð með frumvarpi Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra sem lagt var fram í janúar 2021 segir að ítrekað hafi komið fram stuðningur almennings við slík áform og áðurnefnd þjóðaratkvæðagreiðsla og skoðanakönnun Félagsvísindastofnunar nefnd sérstaklega.

Í frumvarpi Katrínar Jakobsdóttur eru gerðar tillögur um fleiri breytingar á stjórnarskrá sem lúta að stjórnskipaninni, svo sem kjör og kjörtímabil forseta, ábyrgð ráðherra og þingræðisreglu, veitingu umboðs til stjórnarmyndunar og umhverfisvernd. Önnur mál sem nefnd hafa verið eru framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana.

Hægt er að halda því óhikað fram, eins og áður segir, að þjóðarvilji sé fyrir því að stjórnarskránni verði breytt í þá veru að þar verði að finna ákvæði um eignarhald, nýtingu og vernd náttúruauðlinda. Helst er kallað eftir ákvæði um eignarhald á náttúruauðlindum og hafa þó nokkrar tillögur verið gerðar að ákvæði í því skyni, og má nefna hér frumvarp þáverandi forsætisráðherra Sigurðar Inga Jóhannssonar, haustið 2016. Sjálf vinn ég nú að doktorsrannsókn á auðlindaákvæði í stjórnarskrá en meðal þess sem er áhugavert að skoða er sú þróun og mikla umræða um auðlindanýtingu sem átti sér stað upp úr miðri síðustu öld á vettvangi Sameinuðu þjóðanna, umræða sem gamlar nýlendur með nýfengið sjálfstæði og þróunarríki fóru fyrir og Ísland tók þátt í. Í því sambandi má nefna að þau ríki sem hafa auðlindaákvæði í stjórnarskrá hafa farið ýmsar leiðir og ekki endilega samhljómur um hvort lögð er áhersla á eignarhald eða sjálfbæra nýtingu, svo dæmi sé tekið.

Ábyrgð á því að ráðist sé í breytingar á stjórnarskrá er hjá löggjafarvaldinu og nú vinna allir flokkar sem fulltrúa eiga á Alþingi að því að endurskoða stjórnarskrá. Stjórnskipunin – stjórnarskráin – gerir ráð fyrir því að löggjafarvaldið stýri ferðinni, tillögur um breytingar á stjórnarskrá eru lagðar fram á Alþingi og samþykktar þar.

Það hefur lengi verið skoðun fræðimanna og stjórnmálamanna að ekkert vald sé ofar valdi meirihluta fulltrúa á þjóðþingi. Meðan ekki er meirihluti fyrir því meðal kjörinna fulltrúa á Alþingi að vinna að og afgreiða frumvarp til breytinga á stjórnarskipunarlögum/stjórnarskrá, í hvaða mynd sem það kann að vera, og þó greina megi þjóðarvilja fyrir breytingum, þá verður henni ekki breytt. Þarna er vissulega komin ein birtingarmynd meirihlutaræðis.

Þá situr eftir sú spurning hvort löggjafinn, sem sækir vald sitt til þjóðarinnar, geti sniðgengið vilja hennar þegar hann er kominn fram með nokkuð skýrum hætti, eins og nefnt var hér að því er varðar náttúruauðlindaákvæði? Hvað sem þingmönnum kann að finnast um mikilvægi ákvæðis af því tagi. Í því ferli er þátttaka þjóðarinnar mikilvæg en það liggur líka fyrir, ekki síst í ljósi fenginnar reynslu áranna 2009-2017, að samvinna þingmanna, þvert á flokka, er grundvöllur fyrir því að af stjórnarskrárbreytingum geti orðið.

Um leið og ég læt hér staðar numið vil ég fá að vitna í lokaorð Ágústs Þórs í grein sinni í skýrslu stjórnlaganefndar um upphaf stjórnarskrárfestunnar og áhrif hennar á stjórnskipun einstakra ríkja. Þar segir: „Frá sjónarhóli stjórnarskrárfestu verður stjórnarskrá sem stendur undir nafni að tryggja réttarríki, mannréttindi og lýðræði, jafnt í orði sem á borði. Stjórnarskráin er hins vegar einnig grundvöllur félagslegs veruleika, framkvæmdar og sameiginlegrar reynslu þjóðarinnar. Hún felur í sér raunveruleg viðbrögð við raunverulegum vandamálum og aðstæðum og er þannig sögulegur vettvangur þar sem öfl samfélagsins koma saman og takast á samkvæmt settum reglum og ná þannig sáttum.”[9]

Heimildir:

Ágúst Þór Árnason: “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, Skírnir, 173 (haust 1999), bls. 472-78.

Ágúst Þór Árnason: “Upphaf stjórnarskrárfestunnar og áhrif hennar á stjórnskipun einstakra ríkja”. Skýrsla Stjórnlaganefndar: þjóð til þings. 2011, 2. bindi, bls. 305-315.

Ágúst Þór Árnason og Catherine Dupré ritst.: Icelandic constitutional reform: people, processes, politics. Routledge, Taylor & Francis Group, 2021.

Nefndarálit sérnefndar um stjórnarskrármál, þskj. 758. Alþtíð. 1994-1995, 118. lögþ. A: 645-749.

Aftanmálsgreinar

[1] Sjá Ágúst Þór Árnason: “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, Skírnir, 173 (haust 1999), (472-78), bls. 473. Einnig Ágúst Þór Árnason: “Upphaf stjórnarskrárfestunnar og áhrif hennar á stjórnskipun einstakra ríkja”. Skýrsla Stjórnlaganefndar: þjóð til þings. 2011, 2. bindi, (305-315), bls. 313.

[2] Ágúst Þór Árnason, “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, bls. 473.

[3] Ágúst Þór Árnason: “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, bls. 467.

[4] Má segja að þátttaka almennings í því ferli sem fór af stað við endurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar hafi verið með öðrum og veigameiri hætti en áður. Nefndarálit sérnefndar um stjórnarskrármál, þskj. 758. Alþtíð. 1994-1995, 118. lögþ. A: 645-749.

[5] Ágúst Þór Árnason: “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, bls. 478

[6] Greinin er frá árinu 1999.

[7] Sjá Ágúst Þór Árnason: “Stjórnarskrárfesta: grundvöllur lýðræðisins”, bls. 478

[8] Ágúst Þór Árnason og Catherine Dupré ritst.: Icelandic constitutional reform: people, processes, politics. Routledge, Taylor & Francis Group, 2021, bls. 36.

[9] Dick Howard bendir á að fram þurfi að koma í stjórnarskrá að ríkisvaldið eigi upptök hjá þjóðinni – eigi stjórnarskrárfesta að geta dafnað.